W dniu 2 października 2010 r. Główny Inspektor Sanitarny wydał decyzję znak GIS-I- 073-239/RS/10, na mocy której wycofał z obrotu na terenie całego kraju wyrób o nazwie „Tajfun" oraz wszelkie podobne wyroby, mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi oraz nakazał zaprzestanie działalności obiektów służących produkcji i obrotowi tymi wyrobami. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wydanie tej decyzji nastąpiło w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia występowania na terenie całego kraju bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie „Tajfun” lub podobnych, określanych, jako przeznaczone do celów kolekcjonerskich tzw. dopalaczy. Przeprowadzone przez organy ścigania postępowanie uprawdopodobniło, że zgłaszane przez szpitalne oddziały toksykologiczne przypadki zachorowań nastąpiły po zażyciu preparatów zwanych potocznie dopalaczami.

Decyzja ta dotyczyła wszystkich punktów sprzedaży oraz producentów wyrobów o nazwie „Tajfun” i innych o podobnym działaniu, wobec powyższego organy państwowej inspekcji sanitarnej przeprowadziły na terenie całego kraju kontrole obiektów służących produkcji i obrotowi tymi wyrobami doręczając kserokopie ww. decyzji wymienionym w tzw. rozdzielniku stronom.

Decyzja ta została również dostarczona do punktów sprzedaży prowadzonych przez skarżących w sprawach o sygn. akt VII SA/Wa 2338/11 i VII SA/Wa 2391/11. Po stwierdzeniu obecności tych produktów nakazano unieruchomienie obiektów.

 

Skarżący złożyli wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wnioskach wskazali m. in., że przedmiotowa decyzja wydana została z naruszeniem prawa, które polegało na braku oznaczenia strony postępowania, braku uzasadnienia faktycznego decyzji oraz wydaniu decyzji bez stwierdzenia naruszenia jakichkolwiek wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Główny Inspektor Sanitarny, wydając decyzje już zindywidualizowane w stosunku do skarżących, utrzymał w mocy decyzję generalną z dnia 2 października 2010 r.  

W uzasadnieniu stwierdził, iż konieczność podjęcia szybkich działań wymaga zastosowania uproszczonych procedur administracyjnych. W obliczu zagrożenia życia lub zdrowia gwarancje procesowe strony postępowania określone w art. 10 § 1 k.p.a., mogą zostać ograniczone i ustępują nadrzędnym wartościom chronionym przez administrację.  Wskazał także, że jego działania uzasadnione były treścią art. 7 i 12 k.p.a., które nakazują organowi działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, kierując się, w tej sytuacji, interesem publicznym, który przeważał nad interesem strony postępowania.

Mając na uwadze powyższe okoliczności oraz wielość podmiotów, których działania prowadziły do zagrożenia życia lub zdrowia przez produkcję tych samych produktów, zasadnym było wszczęcie i prowadzenie jednego postępowania dotyczącego więcej niż jednej strony oraz wydanie jednej decyzji administracyjnej. Pozwoliło to na uproszczenie i przyspieszenie postępowania. Zasadnym także, zdaniem organu, było oznaczenie stron w rozdzielniku do decyzji a nie w petitum rozstrzygnięcia.  Fakt niedoręczenia stronom owego rozdzielnika uzasadniony był koniecznością ochrony ich danych osobowych, a biorąc pod uwagę konieczność szybkiej ochrony życia i zdrowia nie miał bezpośredniego wpływu na rozstrzygnięcie, a więc był brakiem nieistotnym, nie prowadzącym do uchylenia decyzji.

 

W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wnieśli o uchylenie decyzji II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji generalnej z dnia 2 października 2010 r. zarzucając ww. decyzjom naruszenie art. 8a ust. 3, art. 27, 29 oraz. 31a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Wskazano, że jedyną podstawę unieruchomienia zakładu pracy skarżących mógłby stanowić art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Przepis ten zezwala na zamknięcie obiektu handlowego, wycofanie z obrotu środka spożywczego lub innego wyrobu, jedynie w przypadku naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych. Skarżący podnoszą, że w zaskarżonej decyzji nie wskazano jakichkolwiek wymagań higienicznych, zdrowotnych, których obiekt by nie spełniał. Skarżący zarzucili także naruszenie zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego ( art. 6, 7, 8, 9, 10 i 11 oraz art. 107 k.p.a.), a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji rażąco naruszającej przepisy.

 

W odpowiedzi na skargę organ podkreślił, iż przepis art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, który stanowił podstawę prawną do wydania przez Głównego Inspektora Sanitarnego zaskarżonych decyzji jest szczególnym przepisem, wyposażającym ww. organ w uprawnienie do nadzwyczajnego, interwencyjnego, doraźnego i niezwłocznego działania. Przepis ten stanowi instrument realizacji ochrony zdrowia publicznego.  Działanie Głównego Inspektora Sanitarnego w granicach wyznaczonych przez art. 27 ust. 2 ustawy, jest działaniem prewencyjnym, zapobiegawczym. Organ podkreślił, iż przesłanką wydania wskazanych decyzji jest stwierdzenie „bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi". W przepisie tym mówi się o takim zagrożeniu, które było spowodowane naruszeniem wymagań higienicznych i zdrowotnych, przy czym przepis art. 27 ust. 2 ustawy nie określa tego, w jakim trybie stwierdzenie naruszenia tych wymagań powinno nastąpić. Decyzje wydane na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej realizują szczególną funkcję ochronną. Mają one na celu ochronę życia i zdrowia obywateli, przy czym zakres potencjalnych źródeł zagrożeń jest rozumiany szeroko.

 

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokami z dnia 20 lutego 2012 r. w sprawach o sygn. VII SA/Wa 2338/11 i VII SA/Wa 2391/11 uchylił zaskarżone decyzje – wydane przez Głównego Inspektora Sanitarnego działającego jako organ drugiej instancji oraz stwierdził, że nie podlegają one wykonaniu do czasu uprawomocnienia się tych wyroków.

 

W ustnych motywach rozstrzygnięcia Sąd podkreślił, że decyzja generalna Głównego Inspektora Sanitarnego z 2 października 2010 r. nie jest dotknięta wadą nieważności. Ma ona charakter generalnego aktu administracyjnego, którego indywidualizacja nastąpiła po doręczeniu egzemplarza decyzji określonemu adresatowi. (tj. prowadzącemu działalność związaną z produkcją lub sprzedażą tzw. dopalaczy). Wprawdzie na egzemplarzu decyzji brak jest wyraźnego oznaczenia adresata, tym niemniej nie oznacza to, że adresata nie określił. W przypadku tego rodzaju specyficznych aktów administracyjnych, jak decyzja wydawana w oparciu o art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, indywidualizacja adresata następuje po doręczeniu decyzji i w oparciu o sporządzony rozdzielnik wymieniający osoby, które prowadzą działalność związaną z obrotem tzw. dopalaczami. Nie można również twierdzić, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego skoro została doręczona adresatom przez upoważnionych pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej, co potwierdza chociażby złożenie przez skarżących w terminie wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy. 

Decyzja z dnia 2 października 2010 r. pomimo mało precyzyjnego sformułowania „wszystkie podobne wyroby” w sposób jednoznaczny określiła grupę produktów, które podlegały wycofaniu z obrotu na terenie całego kraju. Z połączenia sentencji i uzasadnienia decyzji, które stanowią integralną całość można bez trudu wydedukować treść rozstrzygnięcia sprowadzającego się do wycofania z obrotu na terenie całego kraju zarówno środka o nazwie „tajfun” jak i wszystkich podobnych środków nazywanych potocznie dopalaczami oraz wyrobami kolekcjonerskimi. Precyzyjne ustalenie tej grupy produktów nie nastręczyło żadnych problemów pracownikom Państwowej Inspekcji Sanitarnej, którzy dokonali zamknięcia wyłącznie sklepów z dopalaczami i nie wykroczyli w żaden sposób poza zakres przedmiotowy decyzji. Również adresaci decyzji, co do zasady (z drobnymi wyjątkami) nie podważali, że dopalacze, o których mowa w decyzji są właśnie produktami znajdującymi się w ich sklepach wyspecjalizowanych w ich sprzedaży. Nie można zatem decyzji postawić zarzutu niewykonalności, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 kpa.

W ocenie Sądu bezspornym faktem jest, że egzemplarz decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z 2 października 2010 r. został skarżącym doręczony wyłącznie w formie kserokopii. Stanowi to niewątpliwie uchybienie, wynikające z niedbałości organu. Egzemplarz decyzji powinien bowiem zostać opatrzony odpowiednim poświadczeniem „za zgodność z oryginałem”. W ocenie Sądu nie stanowi to jednak uchybienia, które skutkowałoby eliminacją decyzji z obrotu prawnego. Przede wszystkim należy podkreślić, że elementem, który decyduje o istocie decyzji i jej ważności jest podpis pracownika upoważnionego do wydawania decyzji w imieniu organu. W niniejszej sprawie niewątpliwie taki podpis został złożony, albowiem decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 2 października 2010 r. została podpisana przez Przemysława Bilińskiego będącego wówczas Zastępcą Głównego Inspektora Sanitarnego bezspornie umocowanego do podpisywania tego rodzaju aktów administracyjnych. Doręczenie decyzji w formie kserokopii nie prowadzi do konkluzji, iż na oryginale decyzji brak jest właściwego oryginalnego podpisu oraz, że decyzja taka nie funkcjonuje w obrocie prawnym. Sąd w szczególności nie zgodził się z zarzutami skarg, że akt ten stanowi wyłącznie projekt i nie jest decyzją administracyjną.

Reasumując powyższe Sąd stwierdził, że decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z 2 października 2010 r. nie jest dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 4 kpa (skierowanie do osoby niebędącej stroną w sprawie), z art. 156 § 1 pkt 5 kpa (niewykonalność), ani żadną inną wadą kwalifikowaną prowadzącą do jej nieważności.

Sąd stwierdził, że Główny Inspektor Sanitarny mógł zastosować art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu (art. 27 ust. 2).

W niniejszym przypadku w ocenie Sądu, Główny Inspektor Sanitarny mógł podjąć natychmiastowe działania w celu eliminacji określonego „wyrobu” z obrotu na terenie kraju ze względu na pojawiające się informacje o potencjalnym znacznym zagrożeniu dla życia i zdrowia mieszkańców. Główny Inspektor Sanitarny musi dysponować odpowiednim instrumentem do natychmiastowego reagowania w sytuacji tego rodzaju zagrożeń, zwłaszcza gdy zagrożone są najwyższe dobra chronione prawem.

Zgodnie z art. 31a ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa sanitarnego. W tych przypadkach Główny Inspektor Sanitarny staje się organem pierwszej instancji. O podjęciu czynności Główny Inspektor Sanitarny zawiadamia właściwego wojewodę lub starostę. W zaistniałych okolicznościach nie ulega wątpliwości, że koncentracja kompetencji w rękach tego organu służyła względom bezpieczeństwa sanitarnego. Skoro, bowiem konieczne stało się podjęcie działań o charakterze pilnym, które w dodatku objęły swoim zasięgiem obszar całego kraju  Główny Inspektor Sanitarny, w sposób właściwy i uzasadniony skorzystał z instrumentu przewidzianego w art. 31a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Tym niemniej Sąd uznał, że zaskarżone decyzje Głównego Inspektora Sanitarnego wydane w wyniku rozpatrzenia wniosków skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy ( II – ga instancja) naruszają prawo w sposób istotny i wymagają eliminacji z obrotu prawnego.

            Sąd wskazał, że po wydaniu decyzji z dnia 2 października 2010 r. powinnością organu, który w poszczególnych sklepach zabezpieczył próbki poszczególnych produktów (protokoły kontroli sklepów w aktach spraw), było przeprowadzenie właściwych badań potwierdzających niebezpieczeństwo substancji znajdujących się w tych produktach dla życia i zdrowia ludzkiego. Takiego postępowania organ nie przeprowadził i nie wyjaśnił, jakie substancje znajdowały się w poszczególnych „dopalaczach” i czy miały one (a jeżeli tak to, jaki) wpływ na zdrowie i życie ludzkie. W aktach spraw brak jest jakiejkolwiek wzmianki o wynikach takich badań, a uzasadnienia decyzji są w tym zakresie lakoniczne. W rezultacie Główny Inspektor Sanitarny rozpatrując wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy, w stosunku do poszczególnych, konkretnych sklepów nie wyjaśnił wyżej wymienionej,  fundamentalnej kwestii, czym naruszył art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.

W podsumowaniu uzasadnienia Sąd wyjaśnił, że wobec rozstrzygnięcia Sądu pozostaje w mocy decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z 2 października 2010 r. a w związku z tym, że jest ona opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności, sklepy pozostają zamknięte a produkty są nadal wycofane z obrotu.

Po uprawomocnieniu się wyroku WSA GIS zobowiązany będzie do przeprowadzenia badań, w odniesieniu do tych konkretnych substancji, znajdujących się w dwóch sklepach, których dotyczyły skargi. W rezultacie tych badań GIS musi wykazać, czy są one niebezpieczne dla zdrowia i życia ludzkiego czy nie. Potwierdzenie szkodliwości skutkować powinno wydaniem ponownie decyzji utrzymującej decyzję z 2 października 2010 r. w mocy. Gdyby jednak okazało się, że niektóre z tych produktów nie zawierają szkodliwych substancji powinien uchylić decyzję z dnia 2 października 2010 r. w części dotyczącej tych właśnie substancji (wymienionych z nazwy) a w pozostałej części utrzymać w mocy.

Ww. nowe rozstrzygnięcia GIS będą miały skutek wyłącznie w odniesieniu do sklepów, których dotyczyły uchylone decyzje „dwuinstancyjne”.

Wyjaśnić należy, że wobec rozstrzygnięcia Sądu (dotyczącego decyzji organu II-ej instancji) pozostaje w mocy decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z 2 października 2010 r. (opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności), nakazująca wycofanie z obrotu produktów zwanych dopalaczami oraz zaprzestanie działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu tymi wyrobami. 

Powyższe wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są nieprawomocne i stronom przysługuje od nich prawo wniesienia skargi kasacyjnej.

 

 

Sędzia WSA Małgorzata Jarecka